اصغر شیرازی در کتاب «ایرانیت، ملیت، قومیت» (جهان کتاب، ۱۳۹۵، ۸۲۲ صفحه) به مسائل مربوط به قومیت و ملیت و رابطه آن‌ها با هویت ایرانی می‌پردازد. بخش مهمی از این کتاب، که براساس سیری تاریخی از دوران پیشامدرن تا دوران تجدد رضاشاهی تنظیم شده و قرار است در آینده تا دوران انقلاب ۱۳۵۷ بسط داده شود، بر اساس منابعی نگاشته شده که شیرازی در دوران نگارش کتابش در کتابخانه‌های هاروارد و دانشگاه آزاد برلین، به آن‌ها دسترسی پیدا کرده است. در این نوشتار با تکیه به بخش‌هایی از فصل سوم کتاب با عنوان «ملت‌گرایی و موانع آن در انقلاب مشروطیت»، به موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی و ربط آنها به تقسیمات کشوری در ایران می‌پردازیم. تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی را شاید بتوان یکی از مهم‌ترین نمونه‌ها در راستای نظام اداری تمرکززدا در تاریخ ایران مدرن دانست. دلایل ناکام ماندن این انجمن‌ها در دوران‌های بعدی، بخشی از تاریخ موانع تمرکززدایی در سیستم اداری-سیاسی ایران مدرن است.

انجمن‌های ایالتی و ولایتی در دوران انقلاب مشروطه

چنانکه علی‌اصغر شیرازی توضیح می‌دهد، ارتباط میان حکومت مرکزی و قدرت‌های محلی همواره یکی از مسائل بنیادی حکومت‌داری در تاریخ سیاسی ایران بوده است. از طرفی حکومت‌ها، خصوصاً حکومت‌های استبدادی، همواره به تمرکز قدرت در دست خود متمایل بوده‌اند، و از طرف دیگر، صاحبان قدرت محلی تمایل داشته‌اند استقلال خود را حفظ کنند. «کشمکشی که از این‌ دو گرایش متضاد حاصل می‌شد، عنصری بنیادی در تعیین ماهیت حکومت در سراسر تاریخ ایران بوده است.» (ص. ۴۲۰)

در دوران انقلاب مشروطه، از یک‌طرف نخبگان محلی خواستار اختیار در اداره امور ایالت و ولایت خود بودند، و از طرف دیگر مجلس و دولت نگران آن‌که  حتی‌المقدور اقتدار حکومت مرکزی در ایالات و ولایات حفظ شود. از کوشش کنشگران سیاسی تازه برآمده در ایالات و ولایات، در عمل «توسعه اختیارات انجمن‌های ایالتی و ولایتی» بیرون می‌آمد و از سعی مجلس و دولت آن دوران «محدودیت قدرت انجمن‌ها». (ص. ۴۲۰)

در دوران مشروطه «نظام‌نامه انجمن‌های ایالتی و ولایتی» حتی پیش از تدوین متمم قانون اساسی، یعنی در اول خرداد ۱۲۸۶ شمسی، با ۱۲۲ ماده به تصویب مجلس شورای ملی رسید. مطابق این نظام‌نامه، کل کشور به چند ایالت و تعدادی بیشتر ولایت تقسیم می‌شد. ولایت‌ها یا تابع ایالت‌ها بودند، یا تابع حکومت مرکزی و انجمن‌های ایالتی در مرکز ایالت‌ها تشکیل می‌شد. ولایت قسمتی از مملکت تعریف می‌شد که دارای «یک شهر حاکم‌نشین و توابع» باشد. به عنوان نمونه هریک از ایلات ساکن در ایالت می‌توانستند یک نماینده به انجمن ایالتی بفرستند. مطابق این نظام‌نامه، انجمن‌ها حق قانونگذاری نداشتند: «آنها می‌توانستند نظرات خود را به دولت اعلام کنند و خواستار آن‌ها یا اجرای صحیح قانون باشند. نیز می‌توانستند به این منظور به مجلس متوسل شوند ... رسیدگی به شکایات مردم از حاکم ایالات و ولایات نیز در صلاحیت انجمن‌ها بود. در صورت استنکاف حاکم از قبول رأی انجمن، موضوع به دولت مرکزی ارجاع می‌شد.»(ص. ۴۲۱)

ماده ۱۰۳ نظام‌نامه، انجمن‌های ایالتی و ولایتی را از اظهار نظر در امور سیاسی و قوانین اساسی مملکت منع می‌کرد.

طبق اصل ۲۹ متمم قانون اساسی مشروطیت «منافع مخصوصة هر ايالت و ولايت و بلوك به تصويب انجمنهاي ايالتي و ولايتي به موجب قوانين مخصوصة آن مرتب و تسويه مي‌شود». اصل ۹۰ متمم هم می‌گفت: «در تمام ممالك محروسه انجمنهاي ايالتي و ولايتي به موجب نظامنامه مخصوص مرتب مي‌شود.» اصول ۹۱ تا ۹۳ قانون اساسی مشروطیت به شرح «قوانین اساسیه» انجمن‌های ایالتی و ولایتی می‌پرداخت.

«ایالات» عبارت بودند از آذربایجان، فارس، خراسان (به اضافه سیستان)، و کرمان (به اضافه بلوچستان). دوازده شهر هم عنوان «ولایت» داشتند که اصفهان، شیراز، همدان، کرمانشاه و رشت از جمله آنها بودند.

اگر نظام‌نامه مصوب مجلس اول را ملاک قرار دهیم، انجمن‌ها از اختیارات زیادی برخوردار نبودند، چون، اولا در حیطه عمل خود حق قانونگذاری نداشتند و ثانیا انتخاب حاکمان ایالات و ولایات نیز از حوزه اختیار آنها خارج بود.

با اینحال چنانکه توضیح خواهیم داد، انجمن‌ها، به خصوص در مورد انجمن ایالتی آذربایجان، در عمل از اختیاراتی بیش از حدی که قانون مجلس و حکومت مرکزی برای ایشان تعیین کرده بود برخوردار بودند و این موجب نگرانی مرکزگرایان شد. تمرکزگرایان، چون برخی اعضای حزب دموکرات آن‌زمان، خواهان ایجاد «حکومت قانونی قوی» بودند که نفوذ خود را به «تمام اعماق بعیده مملکت» سرایت دهد.  این افراد «تمرکزگریزی» را علت بحرانی می دانستند که ایران را آن زمان فراگرفته بود. چنین بود که حسن تقی‌زاده از لزوم حضور «پنجه آهنین» در مرکز سخن گفت؛ اندیشه ای که به تدریج زمینه ظهور دولت مرکزگرای رضا شاه را در سالهای بعد، با پشتوانه نظری برخی روشنکفران، فراهم کرد.

البته افراد و گروههایی نیز بودند که همان زمان از اختیارات بیشتر برای انجمن‌ها دفاع می‌کردند. به عنوان نمونه در سندی که به عنوان «خلاصه پروگرام جمهوری ممالک متحده ایران» به تاریخ عاشورای ۱۳۲۷ قمری (اسفند ۱۲۸۷شمسی) منتشر شد بر توانایی انجمن‌های ایالتی و ولایتی به اداره کارهای خود به نحو کامل تاکید شده است.  این سند آماده نبودن ملت ایران برای واگذاری اداره ایالات به انجمن‌های نامبرده را رد می‌کرد و اصرار داشت که «در هر ایالت یا مملکت باید تمام کارهای آن مملکت را خود اهالی رسیدگی» کنند. برخی گروههای سوسیالیست هم طرفدار آن بودند که تشکیل ژاندارمری و پلیس به انجمن‌های ایالتی و ولایتی محول شود. (صص. ۴۲۶-۴۲۲)

سرنوشت انجمن‌ها پس از پیروزی مشروطیت

انجمن های ولایتی و ایالتی پیش از انتخابات مجلس اول در واقع به منظور نظارت بر اجرای انتخابات از میان افراد خوشنام در ایالات و ولایات کشور تشکیل شدند  و قرار اولیه بر آن بود که این انجمن‌ها پس از انجام انتخابات منحل شوند. ولی دست‌کم سه عامل موجب شد که پس از پایان مجلس اول هم انجمن‌ها باقی بمانند و حتی در مواردی به دایره فعالیت‌های خود بیفزایند: نخست سبب این اتفاق، علاقه مردم محلی و کنشگران سیاسی ایالات و ولایات به در اختیار گرفتن اداره امور محلی خود بود. دلیل دوم که شیرازی نقل می‌کند فاصله زیاد میان مجلس و شهرها و روستاهای دوردست آنزمان ایران بود، به نحوی که نظارت مجلس بر آن مناطق را دشوار می‌‌کرد. دلیل سوم، گرایش اعضای رادیکال برخی انجمن‌ها به استفاده از این پایگاه برای پیشبرد خواست‌های خود در مقابل مجلس و دولت، و در نقطه مقابل، کودتای محمدعلی شاه علیه مجلس مشروطه بود که عملا دفاع از آرمان‌های مشروطیت را به عهده انجمن‌ها گذاشت. نتیجه آن شد که فعالیت انجمن‌ها از حدی که قانون برای آنها تعیین کرده بود، از چند جهت فراتر رفت:

اول آنکه انجمن در مواردی در مناطقی تشکیل شد که ایالت یا ولایت محسوب نمی‌شدند. علاقه به تشکیل انجمن از حدی که قانون تعیین کرده بود، بیشتر بود. مثلا در گیلان تنها رشت به عنوان مرکز ولایت مجاز به تشکیل اتنجمن بود حال آنکه علاقه به تشکیل انجمن در لاهیجان و انزلی هم وجود داشت.  

نکته دیگری که میان وضعیت عملی و  موقعیت قانونی انجمن‌ها فاصله می‌انداخت توسعه اختیارات برخی انجمن‌ها در زمینه‌های اداری، مالی و قضائی بود. به عنوان نمونه انجمن تبریز بلافاصله پس از «فتنه میدان توپخانه» در تهران (آذر ۱۲۸۶) عزل محمدعلی شاه قاجار از مقام سلطنت را، در غیاب مجلس شورای ملی، اعلام کرد و انجمن‌های ایالات و ولایات دیگر را هم از این رای خود آگاه کرد. جلوگیری از احتکار غلات توسط اربابان و ملایان زمیندار (در آذربایجان و همدان)، درخواست عزل وزرا (در مشهد)، رسیدگی به امور مالیاتی و اجحافی که در این زمینه به اهالی وارد می شد، و مجازات حاکم شهر به خاطر به فلک بستن یکی از مبلغان انجمن (بم)، از اقدامات فراقانونی انجمن‌ها در این دوره بود. برخی انجمن‌ها حاکمان منصوب دولت را برسمیت نمی‌شناختند.

سومین سبب شکاف میان انجمن‌ها و حکومت مرکزی اجرای اصلاحاتی بود که مورد قبول دولت/مجلس مرکزی نبود. به عنوان نمونه‌ برخی انجمن‌ها کوشیدند مناسبات ارباب-رعیتی در روستاها را اصلاح کنند. مثلا انجمن خوی، که گردانندگان آنرا گروهی به‌نام «مجاهدان قفقاز» تشکیل می‌دادند، املاک برخی اربابان شهر را مصادره و آنها را میان دهقانان تقسیم کردند. این موجب شد که مجلس وقت علیه بانیان این اقدام دست به اقدام نظامی زند و املاک را به اربابان بازگرداند.

انجمن ایالتی تبریز در میان انجمن‌های ایالتی زمان خود بیش از همه موفق در توسعه اختیارات خود و پیشبرد مطالبات تجددخواهانه موفق بود. این انجمن هم نقش بسیار موثری در پیشبرد وجوه دموکراتیک قانون اساسی مشروطه داشت، و هم نقش بسزایی در مقاومت مسلحانه در برابر کودتاچی‌های طرفدار شاه قاجار داشت. تهیه متمم قانون اساسی مشروطه تا حد زیادی با فشار انجمن تبریز انجام شد که اعضای عمده‌اش را افراد زیر تشکیل می‌دادند.

از بازرگانان یا روشنفکران: میرزا خداداد حکاکباشی، میرزا حسین عدالت، سید حسن تقی‌زاده، علی خان تربیت، میرزا آقا فرشی، بصیرالسلطنه، حاج علی دوافروش، علی مسیو، سید محمد شبستری، مهدی کوزه‌کنانی ، حاج رسول صدقیانی، محمد سلماسی، میرزا محمود اسکوئی.

از روحانیون: میرزا حسن مجتهد، شیخ سلیم، ثقةالاسلام تبریزی، میرهاشم تبریزی، میرزا حسین واعظ، ابوالحسن چایکناری، میرزا ابراهیم‌آقا، میرزا جواد ناصح زاده، جعفر گنجه‌ای.

پس از فتح تهران و استقرار مجدد حکومت مشروطه عواملی چند به صورت تدریجی باعث کاهش اهمیت و انحلال انجمن‌ها شد که در میان آنها می‌توان به عوامل زیر اشاره کرد: تشکیل احزاب (نشانه بارز بی‌میلی احزاب نسبت به کار انجمن‌ها ذکر نشدن نام انجمن‌های ایالتی و ولایتی در مرامنامه «حزب دموکرات» بود)، اشغال ایران توسط نیروهای روس، کودتا علیه مشروطه توسط نیروهای هوادار سلطنت، انحلال گروههای مجاهد، و ناخرسندی مجلس از انجمن‌ها. در مجلس اول بیشترین شکایت‌ها از انجمن آذربایجان توسط نمایندگان محافظه‌کار مجلس ارا‌یه می‌شد و میرزا محمودخان احتشام السلطنه، از منصوبان حکومت قاجار، انجمن‌ها را مسئول سرخوردگی مردم آذربایجان از مجلس می‌دانست. همچنین فعالیت‌های ضد استعماری انجمن‌ها نیز به نوبه خود دشمنی دو دولت استعمارگر روس و بریتانیا را با آنها برانگیخته بود و موجب کوشش آنها برای انحلال انجمن‌ها شده بود.(صص. ۴۶۰-۴۵۶)   

پی‌نوشت:  کتاب «ایرانیت، ملیت، قومیت»اصغر شیرازی پنج فصل دارد که عناوین آن عبارتند از:

فصل اول: پیشیه‌های ایرانیت، ملیت، قومیت در دوران پیش‌مدرن

فصل دوم: ایران‌گرایی، ملت‌گرایی و قوم‌گرایی در سال‌های ۱۲۰۰ شمسی تا انقلاب مشروطیت

فصل سوم: ملت‌گرایی و موانع آن در انقلاب مشروطیت (۱۲۸۵-۱۲۹۳)

فصل چهارم: از ایران‌گرایی ملی به ایران‌گرایی آمرانه؛ از جنگ اول جهانی تا برآمدن رضاخان

فصل پنجم: ایران‌گرایی حکومتی آمرانه رضاشاهی