لایحه بودجه ۹۹ به شیوه‌ای نامعمول و بی‌سابقه با استفاده از حکم حکومتی رهبر جمهوری اسلامی و اعمال اصل ۸۵ قانون اساسی، بدون تصویب در صحن علنی مجلس، مستقیم به شورای نگهبان رفت تا نخستین بودجه در تاریخ جمهوری اسلامی ایران باشد که با چنین شیوه‌ای تصویب می‌شود.

اما چرا چنین شیوه‌ای برای تصویب لایحه بودجه ۹۹ اتخاذ شد؟

لایحه بودجه سال ۹۹ در ۱۷ آذرماه سال ۹۸، تقدیم مجلس شد. با این حساب، آغاز ماراتن بررسی و تصویب لایحه بودجه ۹۹ سر موعد مقرر و قانونی بود. مطابق قانون و رسم همیشه، این لایحه به کمیسیون تلفیق بودجه رفت تا در این کمیسیون بررسی شود، تغییرات و پیشنهادهای احتمالی بر آن اعمال شود و پس از آن، برای بررسی به صحن علنی مجلس بازگردد.

این فرایند به‌دلیل درگیر بودن نمایندگان مجلس برای رقابت در دور بعدی انتخابات مجلس، تا اسفند‌ماه طول کشید و گزارش مصوبات کمیسیون تلفیق ۵ اسفندماه به صحن رسید.

کلیات لایحه بودجه ۹۹، یا اگر بخواهیم دقیق بگوییم، گزارش مصوبه کمیسیون تلفیق از بودجه نتوانست تایید نمایندگان را بگیرد و برگشت خورد.

همان روز رد شدن کلیات لایحه بودجه ۹۹ پیش‌بینی شد که با توجه به زمان اندک و شیوع بیماری کرونا، تصویب و بررسی لایحه بودجه ۹۹ به عمر این دوره مجلس قد ندهد. اما علی لاریجانی، رییس مجلس شورای اسلامی، اصرار کرد تا کمیسیون تلفیق با بررسی مجدد لایحه و تغییرهای آن، یک‌ بار دیگر شانس لایحه بودجه برای بررسی و تصویب در همین دوره را امتحان کند.

مجلس دهم تا پایان اردیبهشت‌ماه سال ۹۹ فرصت داشت لایحه بودجه ۹۹ را بررسی و تصویب کند. اما از آن‌جا که بعید بود این لایحه تا پایان سال جاری نهایی شود، این احتمال پررنگ شد که دولت باید لایحه دو‌ دوازدهمی به مجلس ارائه کند تا کار بررسی لایحه بودجه سامان یابد.

مطابق قانون، کشور نمی‌تواند حتی یک روز بدون بودجه باشد و ارائه لوایح چند‌‌ دوازدهمی، راه‌حلی قانونی برای گذر از این معضل است تا امور دولت تعطیل نشود.

لوایح یک، دو یا چند دوازدهمی برش‌هایی ماهانه از قانون بودجه سال جاری برای سال بعدی است تا لایحه بودجه سال آینده در وقت اضافه به قانون تبدیل شود.

کرونا علیه بودجه

اما در همین کش‌و‌قوس رفت‌و‌آمد لایحه بودجه به کمیسیون تلفیق، شیوع بیماری کرونا و تصمیم ستاد ملی مقابله با این بیماری که مجلس را از برگزاری جلسه علنی نهی می‌کرد شرایطی جدید برای روند بررسی و تصویب بودجه پدید آورد.

برای آن‌که دولت لایحه چند دوازدهمی به مجلس ارائه کند تا گره کار مجلس برای بررسی و تصویب بودجه سال آینده گشوده شود، نیاز به برگزاری جلسه علنی مجلس بود، که ستاد ملی مبارزه با بیماری کرونا برگزاری و تشکیل آن را منع کرده بود.

راه دیگر برای گذر از الزام قانونی وجود بودجه برای هر روز از سال، استفاده از اصل ۸۵ قانونی اساسی بود. این اصل از قانون اساسی تاکید می‌کند که «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست» و در ادامه، به‌صراحت می‌گوید «مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند»، با این حال اما و اگر هم آورده که مجلس «در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند».

«ضروری» بودن و «آزمایشی» بودن اجرای این قوانین از شرط‌های استفاده از این اصل است، به این معنا که با گذر از شرایط آزمایشی و ضرورت ماجرا، مجلس روند معمول را برای تصویب، نهایی و دائمی شدن قانون موردنظر در پیش گیرد.

در عین حال، در مبحث چهارم آیین‌نامه داخلی مجلس، در ماده ۱۶۸ این آیین‌نامه، به بررسی طرح‌ها و لوایح طبق اصل ۸۵ قانون اساسی پرداخته شده‌ است.

در این ماده نیز استفاده از اصل ۸۵ قانون اساسی مشروط شده است به «مواردی که مجلس ضروری تشخیص دهد» و آزمایشی بودن این قوانین از دیگر شروط استفاده از این شیوه است.

در این اصول و مواد قانونی برای اعمال اصل ۸۵ قانون اساسی، تشخیص مجلس و تصویب نمایندگان جزو شروط اصلی است و به‌عبارتی، استفاده از این روش هم نیازمند برگزاری جلسه علنی مجلس بود، که با تصمیم ستاد مبارزه با بیماری کرونا، امکان برگزاری آن نبود.

حکم حکومتی برای گذر از مجلس

در چنین شرایطی، علی لاریجانی، رییس مجلس شورای اسلامی، با نوشتن نامه‌ای خطاب به آیت‌الله خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، از او اجازه خواست تا برای گذر از این بن‌بست، حکم حکومتی دهد و حکم رهبر جمهوری اسلامی استفاده از اصل ۸۵ قانون اساسی برای تصویب لایحه بودجه بود.

در این وضعیت، حذف مجلس شورای اسلامی از فرایند تصویب بودجه هزینه بی‌اعتباری یکی از قوا و در حاشیه قرار دادن این نهاد را بر وجهه جمهوریت نظام جمهوری اسلامی تحمیل کرده‌ است.

البته روند کنار گذاشته شدن مجلس از تصمیم‌گیری‌های نظام و به حاشیه رفتن این قوه از قوای سه‌گانه از مدت‌ها قبل آغاز شده‌ بود. مصادیق این روند را می‌توان در ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام، به‌ویژه هیات عالی نظارت مجمع، به حوزه قانون‌گذاری مشاهده کرد که در عمل، تصویب دو لایحه از لوایح چهارگانه مورد‌نظر اف‌.ای‌.تی‌.اف را با بن‌بست مواجه ساخت.

به حاشیه راندن مجلس شورای اسلامی و نمایندگان در مصوبه‌ها و تصمیم‌های شورای عالی سران سه قوه نیز مشهود است و مصداق آن افزایش ناگهانی قیمت بنزین بدون اطلاع قانون‌گذاران بود که از مهم‌ترین تصمیم‌های شورای عالی سران سه قوه در ماه‌های اخیر به شمار می‌رود.

در این میان، البته کمیسیون تلفیق مجلس نیز به نمایندگی از صحن علنی مجلس شورای اسلامی و تمام نمایندگان، به استفاده از اصل ۸۵ قانون اساسی برای ارسال مستقیم بودجه به شورای نگهبان رای مثبت داده‌ است، که البته محملی قانونی برای این تصمیم وجود ندارد.

مسیرهای کم‌هزینه برای جمهوریت

اما پرسش این‌جاست که چه راه‌های دیگری برای رییس مجلس و رهبر جمهوری اسلامی در گذر از این بن‌بست وجود داشت که در عین حفظ شان قوه مقننه، مجلس شورای اسلامی حاشیه‌نشین شوراهای‌ عالی و کمیته‌های ویژه نمی‌شد؟

۱) کم‌هزینه‌ترین روش درخواست علی لاریجانی از ستاد مقابله با بیماری کرونا برای برگزاری و تشکیل جلسه علنی مجلس بود. بی‌تردید خطر برگزاری جلسه علنی مجلس با حفظ موارد بهداشتی و ایمنی، آن هم برای یک بار، به‌مراتب کمتر از باز ماندن اماکن زیارتی در قم، مشهد و دیگر نقاط ایران است که به‌رغم توصیه‌های ستاد ملی مقابله با بیماری کرونا، همچنان به روی عموم باز است.

در آن یک جلسه، نمایندگان می‌توانستند لایحه چند دوازدهمی دولت برای دو یا سه ماه ابتدای سال آینده را تصویب کنند تا فرصت بررسی لایحه بودجه سال ۹۹ فراهم شود.

۲) اگر ستاد ملی مبارزه با بیماری کرونا آن‌قدر سخت‌گیر بود که حتی برگزاری یک جلسه صحن علنی با حضور حداکثر ۲۹۰ نماینده را برنمی‌تافت، علی لاریجانی می‌توانست حکم حکومتی رهبر جمهوری اسلامی در مورد استفاده از اصل ۸۵ قانون اساسی را برای تصویب یک‌سره لایحه چند دوازدهمی بودجه بگیرد که دست‌کم یک بار در سال گذشته، از گذر بررسی و تصویب نمایندگان گذشته بود و شان مجلس حراج نمی‌شد.

اما حکم حکومتی صادر‌شده‌ و اجازه گرفته‌شده دقیقا همان اذن و حکمی بود که بیشترین بی‌اعتباری را برای مجلس شورای اسلامی به دنبال داشت تا آن‌جا که محمود صادقی، نماینده تهران، در توییتی آن را «هم باعث وهن مجلس، هم وهن رهبری» توصیف کرده است.